Правовые параметры выборов региональных парламентов

В сентябре 2026 года, кроме Государственной думы, предстоит избрать 39 региональных парламентов. Их перечень абсолютно тот же, что и в 2016 и в 2021 годах. 

Этот доклад посвящен тому, как за пять лет изменились правовые параметры этих выборов. Он является продолжением ранее опубликованного доклада об изменении федерального избирательного законодательства за тот же период — большинство указанных в предыдущем тексте изменений действительны и для регионального уровня. Речь, в первую очередь идёт о всё более серьёзных ограничениях избирательных прав граждан и всё менее прозрачных неподконтрольных обществу процедурах.

Ключевые выводы ↑

1. Региональные избирательные системы сохраняют своё разнообразие, но в большинстве случаев их характеристики даже хуже, чем у федеральной избирательной системы. В частности, это касается сильного искажения представительства. Такое искажение становится возможным благодаря тому, что большинство мандатов распределяется в мажоритарных округах, а для распределения мандатов среди партийных списков используется метод Империали, который не может считаться методом пропорционального распределения мандатов и потому не соответствует федеральному законодательству. Однако он будет использоваться в этом году в 14 регионах (пять лет назад их было 13).

2. Сильнее всего представительство может быть искажено в традиционно проблемных для властей Приморском крае, Мурманской и Новгородской областях. Зато система, теоретически обеспечивающая лучшее соответствие представительства воле избирателей, оказалась в трех регионах, имеющих у экспертов репутацию зоны тотальных фальсификаций - Дагестане, Ингушетии и Чечне. 

3. В Пермском крае и Чувашии из-за использования метода Империали возможна ситуация, в которой партия, получившая более 5% голосов, не получит по результатам распределения ни одного мандата. Это войдет в противоречие с требованиями Федерального закона. 

4. Во многих регионах минимальное число кандидатов в списке превышает число мандатов, распределяемых по единому округу. Так происходит из-за необоснованной необходимости разбиения списков на большое число территориальных групп и требований включать в такие группы не менее двух кандидатов. Например, в Красноярском крае, Вологодской и Свердловской областях оно превышает это число более чем вдвое. Тергруппы отсутствуют только в пяти регионах: Ингушетии, Чечне, Амурской области, Тюменской области и Чукотском АО. 

5. Таким образом, формально лучшие правила распределения мандатов оказываются в тех регионах, где официальные итоги голосования не вызывают беспокойства у властей из-за давно выстроенной системы искажения их результатов. Однако там, где избиратели всё ещё сохраняют теоретическую возможность повлиять на реальный исход выборов, законодатели используют правовые уловки для того, чтобы обеспечить правящей партии необоснованные преимущества. 

Основные параметры избирательных систем на выборах депутатов региональных собраний ↑

В таблице 1 представлены основные параметры избирательной системы на этих выборах — соотношение пропорциональной и мажоритарной частей и метод распределения мандатов. Третий важный параметр — заградительный барьер — везде одинаков, он составляет 5%.

Таблица 1. Основные параметры избирательной системы на выборах региональных парламентов

В большинстве регионов эти параметры с прошлых выборов не претерпели изменений. Однако в четырёх регионах изменилось число избираемых депутатов.

В Кировской области и Ханты-Мансийском автономном округе — Югре (ХМАО) число депутатов увеличено — в Кировской области на пять, в ХМАО — на два, при этом соотношение списочных и мажоритарных мандатов в основном сохранено (в Кировской области добавлены два списочных и три мажоритарных мандата, в ХМАО — по одному).

В Липецкой и Мурманской областях, напротив, число депутатов сокращено. В Липецкой — на шесть за счёт списочной части, в Мурманской — на четыре за счёт мажоритарной части.

В Курской области общее число депутатов не изменилось, но списочная часть уменьшена, а мажоритарная увеличена на единицу.

Как видно из таблицы, в трёх республиках (Дагестан, Ингушетия, Чечня) используется полностью пропорциональная система, в остальных регионах — смешанная. Полностью пропорциональная система в этих трёх республиках использовалась и раньше, на данный момент эта система остаётся только в республиках Кавказа.

Тенденцией предыдущего пятилетия стало сокращение доли пропорциональной (списочной) составляющей. Закон, разрешающий снижать эту долю с 50 до 25%, был принят ещё в 2013 году, но до 2019 года регионы им практически не пользовались (не считая Москвы). В 2022 году федеральные законодатели пошли дальше, полностью сняв требование об использовании пропорциональной системы на региональных выборах. Однако этим «послаблением» до сих пор ни в одном регионе не воспользовались. Более того, остановилось и сокращение списочной части.

Как видно из таблицы 1, из 36 регионов, где действует смешанная система, в 26 сохраняется паритет списочной и мажоритарной частей. В двух регионах (Оренбургская область и Еврейская автономная область) списочная часть на единицу больше, а в Чукотском автономном округе списочная часть составляет 60%, а мажоритарная — 40%.

В семи регионах мажоритарная часть больше, и такое положение сохраняется с предыдущих выборов. При этом в Курской области мажоритарная часть больше не намного (53%, но ранее было 51%). В шести других регионах она варьирует от 63% (в Новгородской области) и 64% (в Мурманской области) до 75% (в Приморском крае и Липецкой области), причём в Амурской и Кировской областях составляет ровно две трети. На предыдущих выборах в Липецкой области тоже было две трети, а в Мурманской области — 69%.

Отметим, что для муниципальных выборов федеральный закон запрещает распределять по пропорциональной системе менее 10 мандатов. Для региональных выборов такого запрета нет. Ранее менее 10 мандатов (то есть девять) было лишь в одном регионе — Чукотском АО, в 2021 году к нему присоединилась Амурская область, а теперь — ещё и Липецкая область.

В большинстве регионов в мажоритарной части используются одномандатные округа. Исключения — Чукотский АО, где образуются два трехмандатных округа, и Красноярский край, где помимо 22 одномандатных округов используются два двухмандатных (в бывших автономных округах).

Из таблицы 1 также видно, что в регионах используются три разных метода распределения мандатов. При этом наиболее понятный и справедливый метод Хэйра-Нимейера остался только в Ингушетии и Чечне. В 14 регионах используется метод делителей Империали, который, как показали исследования, не может считаться методом пропорционального распределения мандатов, а потому его применение не соответствует федеральному законодательству. Этот метод даёт явное преимущество партии-лидеру.

В 23 регионах используется тюменский метод, который заключается в том, что сначала всем спискам, допущенным к распределению мандатов, передаётся по одному мандату, а оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали. По своим результатам этот метод близок к известному по зарубежной практике методу д’Ондта. Тюменский метод также даёт преимущества партии-лидеру, но не всегда, и это преимущество редко превышает один мандат. Достоинство тюменского метода в том, что он гарантирует получение хотя бы одного мандата всем партиям, преодолевшим заградительный барьер.

К сожалению, сфера применения метода Империали продолжает расширяться. В этот раз метод Империали ввели ещё в одном регионе — Нижегородской области, где к нему перешли от тюменского метода.

Известно, что метод делителей Империали может приводить к тому, что партия, получившая более 5% голосов, не получит по результатам распределения ни одного мандата. Расчёт показывает, что такое возможно при числе распределяемых мандатов менее 37. Иными словами, это касается всех регионов, выбравших данный метод. Однако такая ситуация противоречит требованию Федерального закона.

В 12 регионах во избежание нарушения данного требования в законе предусмотрена коррекция для такой ситуации. При этом используются пять разных методов коррекции.

Избирательный кодекс Приморского края, законы Нижегородской и Оренбургской областей в таком случае предписывают просто перейти на тюменский метод, который гарантирует мандат каждому списку, допущенному к распределению мандатов.

Законы Санкт-Петербурга, Мурманской, Самарской и Тамбовской областей требуют передать списку, допущенному к распределению мандатов, но не получившему мандата, один мандат. После этого оставшееся число мандатов распределяется заново уже без участия данного списка.

Законы Камчатского края и Новгородской области для такого случая предусматривают, что числа депутатских мандатов, причитающиеся спискам кандидатов, получившим наибольшее и последующие в порядке убывания числа мандатов (но более одного мандата), уменьшаются соответственно на один мандат. Если при этом два или более списка кандидатов получили равное число депутатских мандатов, то в первую очередь уменьшается число депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, за который было подано меньшее число голосов избирателей. Указанное уменьшение числа мандатов производится до тех пор, пока число высвобождающихся мандатов не будет соответствовать количеству списков кандидатов, допущенных к распределению мандатов, но не получивших мандатов.

В законе Ставропольского края предусмотрено, что спискам, допущенным к распределению мандатов, но не получившим мандатов, передаётся по одному мандату от списков, получивших более одного мандата, начиная со списка, имеющего наименьшее по величине значение частного во вспомогательном ряду краевого списка кандидатов.

В законах Красноярского края и Чукотского автономного округа говорится, что таким спискам мандаты передаются от списков, получивших меньшее число голосов избирателей.

Различие этих методов коррекции весьма существенное. В Камчатском крае и в Новгородской области в описанной ситуации придётся жертвовать мандатом лидера, полученным с нарушением принципа пропорциональности, и распределение мандатов в результате становится более справедливым. Также более пропорциональным будет распределение мандатов в Санкт-Петербурге, Приморском и Ставропольском краях, Мурманской, Нижегородской, Оренбургской, Самарской и Тамбовской областях. А вот в Красноярском крае и Чукотском АО предполагают в этом случае пожертвовать мандатом партии, которой, скорее всего, достались лишь два мандата. В результате распределение ещё больше отдалится от пропорционального.

В законах Чувашской Республики и Пермского края никакой коррекции на случай неполучения мандатов списком, допущенным к распределению мандатов, не предусмотрено. Таким образом, там по результатам выборов возможна ситуация, когда предусмотренную законом методику нельзя будет применить, поскольку результат её применения войдёт в противоречие с требованиями Федерального закона. Такое уже неоднократно случалось. Кстати, в Тамбовской области коррекции не было в 2016 и 2021 годах, что приводило к описанному выше недоразумению. В этот раз коррекцию в Тамбовской области все же ввели (а также в Красноярском крае и Оренбургской области).

Правила формирования партийных списков ↑

В таблице 2 приведены данные о правилах формирования партийных списков. Числа в таблице указаны не только те, которые прямо приведены в законе, но и те, которые вычисляются из норм закона.

Таблица 2. Разделение партийных списков на территориальные группы

* В зависимости от числа избирателей на соответствующей территории.

В части разбиения списков на территориальные группы изменений по сравнению с предыдущими выборами больше: существенные изменения внесены в 10 регионах.

Разбиение списков на группы оправдано в больших и неоднородных регионах, а в небольших однородных регионах крайняя дробность списков имеет больше отрицательных, чем положительных качеств с точки зрения обеспечения интересов избирателей, зачастую делает распределение мандатов результатом стечения случайных факторов и откровенных манипуляций.

Кроме того, слишком жёсткие правила разбиения списков, в частности, деление списков на слишком большое число групп приводят к эффекту, противоположному тому, который декларируется: территориальное представительство искажается — одни территории получают избыток мандатов, другие же мандатов не получают. Увеличивается и чувствительность результатов выборов (то есть состава депутатского корпуса) к ошибкам при подсчёте голосов и фальсификациям.

Как видно из таблицы 2, разбиение партийных списков на территориальные группы предусмотрено во всех регионах, кроме Республики Ингушетия, Чеченской Республики, Амурской области, Тюменской области и Чукотского автономного округа. В четырёх регионах разбиения не было и на предыдущих выборах, в этот раз к ним присоединилась Амурская область.

В большинстве регионов в списках предусмотрено наличие центральной (общерегиональной) части, кандидаты из которой получают мандаты в первую очередь. На предыдущих выборах центральной части не было только в Новгородской области. В этот раз к ней присоединились Чувашская Республика и Вологодская область. Отсутствие центральной части затрудняет избрание в региональный парламент лидеров региональных отделений партий.

Зато в шести регионах увеличено максимальное число кандидатов в центральной части: в Оренбургской области с трёх до четырёх, а в Мурманской, Нижегородской, Омской и Томской областях и ХМАО — с трёх до пяти. И это очень характерный момент. Фактически увеличение центральной части лишает смысла разбиение списка на территориальные группы, особенно там, где списочная часть составляет всего 10 мандатов, как в Мурманской области. В последней, скорее всего, ни одна партия не получит более пяти мандатов, и, если не будет отказов от мандатов, то кандидаты из территориальных групп мандаты не получат. В других перечисленных регионах у партии-лидера кандидатам из территориальных групп мандаты достанутся, а у остальных партий вряд ли.

В большинстве регионов был выбран наиболее жёсткий вариант разбиения: группы привязаны к одномандатным округам, и их запрещено объединять. Исключений немного. Это, в частности, Ленинградская и Тамбовская области, где в группу могут входить один или два граничащих между собой одномандатных округа, и Ставропольский край, где группа может включать территории одного и более одномандатных округов. Почти жёстким является разбиение в Дагестане, где группы привязаны к городским округам и муниципальным районам, но в Махачкале по желанию партии могут быть от трёх до семи групп, в Дербенте, Хасавюрте и Дербентском районе — одна или две группы, в Хасавюртовском районе — одна или три группы. В этих четырёх регионах действует требование, чтобы группы охватывали всю территорию региона.

В большинстве регионов, где группы должны соответствовать одномандатным округам, разрешено создавать меньшее число групп, но в этом случае часть территории окажется не охваченной кандидатами. В такой ситуации серьёзные партии обычно стремятся разбить свой список на максимальное число групп, чтобы на каждой территории были кандидаты, но все же разрешение снижать число групп иногда может облегчить партиям выдвижение списка. В Красноярском и Приморском краях законы жёстко требуют наличия в списке фиксированного числа территориальных групп.

Тем не менее, стоит отметить, что в Чувашской Республике, Кировской, Липецкой и Томской областях закон уменьшил минимальное число территориальных групп по сравнению с предыдущими выборами.

В Чувашской Республике территориальные группы ранее были жёстко привязаны к одномандатным округам (которых 22). Теперь закон говорит, что каждая группа должна соответствовать двум, трём или четырём граничащим между собой одномандатным округам; количество групп должно быть не менее семи и не более одиннадцати. Это одно из наиболее разумных требований о разбиении списка, дающее партиям возможности принимать оптимальные для них варианты.

Оригинальное решение было принято в Томской области, где образуется 21 одномандатный округ. Там партия может привязывать территориальные группы либо к одномандатным округам, либо к территории трёх граничащих между собой одномандатных округов. То есть территориальных групп может быть либо семь (с правом уменьшать их число до четырёх), либо 21 (с правом уменьшать их число до 11).

Отдельное внимание стоит уделить тем шести регионам, где по единому округу распределяется в два-три раза меньше мандатов, чем по одномандатным округам. Из них только в Амурской области списки не требуется разбивать на группы.

В Мурманской области сохранилось требование разбивать список на группы, соответствующие одномандатным округам. В результате по единому округу распределяется всего 10 мандатов, а список требуется разбить на 18 групп (разрешается иметь меньше групп, но группы все равно жёстко привязаны к округам).

В Новгородской области территория, соответствующая группе, должна включать два граничащих между собой одномандатных округа. В Липецкой области территория, соответствующая группе, должна включать три граничащих между собой одномандатных округа.  Эти территории определяются облизбиркомом.

В Приморском крае закон чётко не говорит, какому числу округов должна соответствовать территория группы, отдавая этот вопрос на усмотрение крайизбиркома. Избирком сформировал территории, каждая из которых соответствует трём одномандатным округам.

В Кировской области 30 одномандатных округов, а по единому округу распределяется 15 мандатов. Закон в этот раз установил требование разделять список на 10 территориальных групп (с правом уменьшать их число до пяти). Каждая группа, таким образом, соответствует трём одномандатным округам.

В описываемых законах предусмотрено минимальное число кандидатов в списке, либо такой минимум вытекает из минимального числа территориальных групп. При этом во многих регионах минимальное число кандидатов превышает число мандатов, распределяемых по единому округу, в Красноярском крае, Вологодской и Свердловской областях оно превышает это число более чем вдвое. На самом деле для партий, которые разбивают свой список на максимальное число групп, этот минимум ещё выше из-за установленного в большинстве законов минимального числа кандидатов в группе. Учитывая, что все партии, кроме «Единой России», могут рассчитывать лишь на небольшое число мандатов, эти нормы закона вынуждают их включать в список большое число кандидатов, которые заведомо не получат мандатов и поэтому имеют слабый стимул для участия в выборах. При этом неоправданное увеличение числа кандидатов повышает организационную и финансовую нагрузку на партии при подготовке к выборам и оформлении документов.