Два способа идеального наблюдения
Достичь идеального наблюдения на выборах можно двумя путями. Один из них — это наблюдение в рамках здравого смысла. Он более приемлем для английской (прецедентной) системы права и заключается в том, что за выборами может наблюдать любой человек так, как посчитает нужным, если соблюдает общественный порядок. Просто приходить на избирательные участки, в том числе во время подсчёта голосов, или на заседания избиркомов и следить за тем, что там происходит, знакомиться с документами, обращать внимание на нарушения, если они имеют место. Все конфликты в таком случае решаются через суды, организация которых через принцип прецедентности как нельзя хорошо подходит для таких случаев.
Минимизация фальсификаций при такой системе обеспечивается самим фактом того, что любой шаг участника выборов может быть проверен и предан гласности — что само по себе делает сознательные нарушения крайне рискованными.
Для римской (нормативной) системы права (к которой относится и российская) требуется другой подход: максимально подробно прописанные правила наблюдения, и в первую очередь — права и обязанности наблюдателей.
Идеальное наблюдение с точки зрения ЕС
Существует несколько международных стандартов, как выстраивать систему наблюдения за выборами. Пожалуй, наиболее релевантная из них — европейская. ЕС объединяет страны с разными традициями организации выборов, одни из них очень старые, другие, напротив, появились совсем недавно. При этом наднациональные структуры ЕС пришли к тому, что некий единый стандарт наблюдения необходим, чтобы гарантировать сохранение демократии внутри стран, входящих в Европейский Союз.
Один из самых интересных документов в этом ключе — «Рекомендации для придания наблюдателям за выборами статуса международно признанных» 2009 года (GUIDELINES ON AN INTERNATIONALLY RECOGNISED STATUS OF ELECTION OBSERVERSGUIDELINES ON AN INTERNATIONALLY RECOGNISED STATUS OF ELECTION OBSERVERS).
В этих рекомендациях говорится, что лучший способ организовать национальное наблюдение — это следовать правилам организации международного наблюдения. Действительно, международное наблюдение за выборами в ЕС и соседних станах существует с начала 1990-х. Разработана многоуровневая система организации этого наблюдения, и она показала свою высокую эффективность: европейские международные наблюдатели в целом корректно оценивают то, как были проведены те или иные выборы, соблюдались ли там права человека и стандарты демократии.
Принципиальная разница между национальными и международными наблюдателями заключается в том, что международные следят выборочно, а национальным желательно охватить все участки и все процессы, в первую очередь за счёт участия гражданского общества.
Роль наблюдателей не должна ограничиваться днём выборов, п. 13 Рекомендаций чётко разбивает наблюдение на три фазы: довыборную, наблюдение в день голосования и поствыборную.
При этом довыборная фаза включает в себя, среди прочего, оценку избирательного законодательства, политического контекста, избиркомов, регистрации партий и кандидатов, а также избирателей, мониторинг медиа и т.д.
Поствыборная фаза заключается в наблюдении за процессами подсчёта, заполнения таблиц, публикации промежуточных и финальных результатов, рассмотрения жалоб и даже принятия избранным лицами новых должностей.
Интересно, что Рекомендации так же строго подходят и к обязанностям наблюдателей. Там есть очевидные вещи, вроде того, что наблюдатели должны быть политически нейтральны и обязаны уважать избирательные систему и законы. Но есть и, на первый взгляд, удивительные.
Например, наблюдатели имеют право проводить пресс-конференции, делать доклады и т.п. Но при этом в индивидуальном качестве они обязаны воздерживаться от комментариев в медиа и даже должны отказываться от запросов на интервью. Более того, в Рекомендациях говорится, что наблюдатели за выборами обязаны «вести себя хорошо во всякое время, включая свободное время, в профессиональной и безукоризненной манере».
Предпосылки попытки реформы наблюдения в РФ
Очевидно, что российская система организации наблюдения за выборами даже близко не подошла к европейским стандартам.
Начиная с 2005 года права и возможности наблюдателей непрерывно сокращались. Единственная артикулированная попытка изменить ситуацию в лучшую сторону была предпринята после того, как главой ЦИК стала Элла Памфилова в марте 2016 года.
Через полгода прошли выборы в Госдуму. За ними наблюдали европейские эксперты из Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), и они отметили улучшение по сравнения с предыдущими выборами 2011 года. Более того, эксперты БДИПЧ положительно оценили работу ЦИК под управлением Памфиловой — в частности, то, как ЦИК реагировал на сообщения о фальсификациях.
Вскоре Памфилова пусть и осторожно, но публично заявила о необходимости реформы избирательного законодательства. В частности, речь шла о принятии Избирательного кодекса:
«У нас в ЦИКе мои коллеги многие говорят, и эксперты говорят… что уже назрела необходимость формирования в России Избирательного кодекса, то есть, собрать все это сложное, иногда противоречивое законодательство в один стройный, четкий, связанный единой логикой документ в виде Избирательного кодекса. Я поддерживаю эту идею».
В России начали работу несколько экспертных групп, проводились конференции с участием ЦИК. Гражданское общество начало питать некоторые осторожные надежды на плодотворные изменения.
Однако существующая административная вертикаль и системные политические партии, в первую очередь «Единая Россия», отнюдь не хотели либеральных реформ, единственным следствием которых для них явилось бы усложнение жизни. Независимые наблюдатели от гражданского общества, особенно усилившиеся после протестов 2011-12 годов, последовательно воспринимались ими как враждебная сила.
Например, на муниципальных выборах в Балашихе в 2015 году два наблюдателя зафиксировали вброс бюллетеней в урну, их избили и ограбили прямо на участке. Однако председатель Московского избиркома Ирек Вильданов обвинил избитых в организации «информационной карусели», суть которой, по видимому, заключается в том, чтобы раздувать скандалы «на пустом месте» с некими зловещими целями: «Понятно, что отрабатывается новая некая информационная технология… Чувствуется хорошо организованная рука». Кукловодами были назначены объединения гражданского общества «Гражданин наблюдатель», «Голос» и «Сонар», пытавшиеся предотвратить фальсификации.
Также распространялся миф о «карусели наблюдателей» — что-то вроде попытки отмыва денег, когда на один участок назначается большое число наблюдателей, они приходят на участок буквально на несколько минут, но получают полную оплату за целый день. В реальности такая схема ни разу не была зафиксирована, но именно этот миф использовался как основание для того, чтобы ограничить число наблюдателей на одном участке двумя человеками от одного кандидата или партии.
Эта норма введена Федеральным законом от 15 февраля 2016 года № 29-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ и статью 33 Федерального закона „О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации“ в части деятельности наблюдателей».
Также этот закон вводил необходимость подавать в избиркомы списки наблюдателей не менее, чем за три дня до голосования — ранее никаких уведомлений не требовалось.
На встречах с экспертами Элла Памфилова говорила, что против обеих этих поправок, однако публично с критикой не выступала.
Также независимые эксперты ратовали за то, чтобы как минимум вернуть в закон право представителям общественных объединений направлять на выборы своих наблюдателей. Такая норма существовала до 2005 года, и была отменена Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Результаты попытки реформы наблюдения в РФ
Поначалу надежды были. Например, осенью 2017 года ЦИК провёл конференцию «Наблюдение на выборах в Российской Федерации», на которой сама Элла Памфилова утверждала, что «заинтересована в квалифицированном и честном наблюдении».
Характерно, что на той же конференции председатель Избирательной комиссии Приморского края Татьяна Гладких заявила, что в 2005 году общественное наблюдение было отменено по объективным основаниям — из-за того, что «наблюдатели от общественных объединений злоупотребляли правом». Впрочем, о каких именно злоупотреблениях идёт речь, не пояснила.
Интересно, что сама Элла Памфилова в том же 2005 году придерживалась иных взглядов. Будучи председателем Совета при президенте по развитию гражданского общества, на Международной конференции «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов» она заявила: «У меня вызывает большую тревогу то, что ущербно положение об организации гражданского контроля за ходом выборов. У нас с коллегами из общественных организаций есть такая очень тяжело осуществляемая мечта — она была еще на прошлых выборах — мы пытались, пытаемся и не оставляем эти попытки создать систему широкомасштабного гражданского контроля за ходом выборов. Сейчас, с изменением законодательства, это стало труднее. Но такие попытки мы не будем оставлять. Во-первых, с одной стороны, постараемся внести свою лепту в то, чтобы эта норма о запрете наблюдателей от общественных объединений была изменена, но, с другой стороны, будем изыскивать возможности для того, чтобы даже в этих условиях попытаться все-таки организовать широкомасштабный гражданский контроль за соблюдением во время избирательной кампании даже такого несовершенного законодательства».
Однако в 2017 году было очевидно, что, если даже Элла Памфилова действительно имеет некое стремление реформировать избирательную систему, она встретит сопротивление не только со стороны Госдумы и административной вертикали, но и в собственных избиркомах.
По инициативе Памфиловой летом 2017 года была создана Рабочая группа по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса во главе с замруководителя Администрации президента Сергеем Кириенко. Однако дальше общественного обсуждения дело так и не зашло.
В 2018 году прошли выборы президента. На этих выборах в последний раз в текущей истории РФ присутствовали международные наблюдатели от БДИПЧ. Они отметили ухудшение в контексте прозрачности выборов по сравнению с 2016 годом.
Рабочая группа работала два года. С большим скрипом, под давлением Памфиловой, которая ради этого даже специально встречалась с Путиным, в 2019 году Рабочая группа согласилась поддержать небольшие изменения, касающиеся ослабления муниципального фильтра на выборах губернаторов. Однако в реально принятые Госдумой законы ни одно из этих предложений не вошло.
В конце 2019 года Элла Памфилова фактически заявила о том, что сдаётся и прекращает борьбу за либерализацию избирательной системы, и даже честно объяснила, по какой причине:
«Сейчас обсуждают, что Памфилова предлагает какую-то невероятную реформу. Не может быть никакой реформы сейчас законодательной кардинальной. Я скажу почему. Очевидно. Кто-нибудь слышал из вас, что сейчас предлагается серьезное кардинальное изменение политического вектора, политической стратегии? Кто-нибудь слышал, чтобы власть сейчас инициировала какие-то кардинальные изменения в политической сфере? Я не знаю об этом. Избирательное законодательство в стране должно проистекать из того политического вектора, который в стране существует. Оно не может само по себе. Какая реформа может быть отдельно от политических процессов?»
В 2020 году Рабочая группа просто тихо прекратила свою работу и больше не собиралась. Вместе с тем завершились и попытки Эллы Памфиловой реформировать избирательное законодательство.
В преддверие выборов в Госдуму в 2026 году Элла Памфилова поддерживает общий курс власти на продолжение войны против Украины и говорит о «риске провокаций и диверсий со стороны некоторых зарубежных государств», а также о возможности распространения фейков о выборах:
«Есть информационные риски — они связаны с распространением недостоверной или искаженной информации о ходе голосования, процедурах подсчета голосов, работе комиссий. Риски дискредитации избирательной системы могут носить как открытый, так и скрытый характер».
Можно с известной долей вероятности предположить, что в данном случае Элла Памфилова предвосхищает сообщения независимых наблюдателей о фальсификациях, которые будут иметь место на выборах в сентябре 2026 года.