В декабре 1993 года в Россию приехали более 40 парламентариев из двадцати с лишним стран. Они посетили около двухсот избирательных участков в Москве, Казани, Нижнем Новгороде, Рязани, Туле, Твери и их окрестностях, наблюдали за голосованием и подсчётом голосов. Это была первая в истории международная миссия по наблюдению за выборами, организованная Парламентской ассамблеей тогда ещё СБСЕ — Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, позднее переименованного в ОБСЕ. Российские выборы и референдум по Конституции стали для нового института международного наблюдения своеобразной точкой отсчёта своего существования. (Документ миссии 1993 года.)
Через тридцать с небольшим лет ситуация выглядит совершенно иначе. На президентские выборы 2024 года Россия не пригласила ни Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), ни Парламентскую ассамблею ОБСЕ. При этом международные наблюдатели в стране были: по данным Общественной палаты РФ, в наблюдении участвовали 1 115 наблюдателей и экспертов из 129 государств. Российская сторона утверждала, что отсутствие БДИПЧ никак не снижает качества международного наблюдения; ОБСЕ, напротив, заявила, что отказ от приглашения её миссии противоречит принятым Россией обязательствам.
Что именно изменилось за эти годы?
Что такое международное наблюдение и как оно работает
В российской публичной полемике международное наблюдение нередко описывается как допуск иностранцев к контролю над суверенным избирательным процессом. Юридически это неверно.
На самом деле, международный наблюдатель не имеет никаких властных полномочий. Наблюдательная миссия ОБСЕ не может отменить результаты участка, потребовать пересчёта голосов, отстранить члена комиссии или признать выборы недействительными. Любые её заключения не имеют обязательных правовых последствий.
То есть приглашающее государство лишь разрешает независимому внешнему участнику увидеть процесс своими глазами, собрать данные и опубликовать свою оценку.
Профессиональная миссия БДИПЧ организована на нескольких уровнях. В её основном составе обычно работают специалисты по избирательному законодательству, политическому анализу, СМИ, работе избирательных органов, статистике и другим вопросам. Затем по регионам размещаются долгосрочные наблюдатели. Они обычно приезжают на место за несколько недель, а то и месяцев до дня голосования. Наконец, незадолго до дня голосования прибывают краткосрочные наблюдатели, которые посещают участки, наблюдают открытие, голосование, подсчёт голосов и оглашение результатов. (Описание состава миссий БДИПЧ.)
Главный методологический принцип БДИПЧ гласит, что выборы — это не событие одного дня. Поэтому эксперты миссии изучает законодательство, процесс регистрации кандидатов, работу комиссий, избирательную кампанию, СМИ, жалобы и судебные споры. БДИПЧ определяет свою методологию как долгосрочную, комплексную, последовательную и систематическую. (Руководство БДИПЧ по наблюдению.)
Формальный статус международного наблюдателя может иметь депутат иностранного парламента, представитель зарубежной избирательной комиссии, эксперт, представитель межгосударственной организации или участник специализированной профессиональной миссии. Поэтому количество иностранных наблюдателей само по себе ещё ничего не говорит о характере независимой проверки — это могут быть как «политические туристы», так и профессионалы.
В случае миссии ОБСЕ принимающее государство приглашает институт, который самостоятельно формирует методику, продолжительность и масштаб проверки. Но также возможен и вариант, когда государство и связанные с ним структуры приглашают множество отдельных делегаций и экспертов, каждый из которых может работать по собственной программе и собственным критериям.
Зачем вообще понадобилось наблюдать за чужими выборами
Современная европейская система международного наблюдения возникла по окончании холодной войны как один из элементов новой архитектуры международной безопасности. Государства СБСЕ пришли к представлению, что безопасность зависит не только от границ, вооружений и отношений между государствами, но и от положения внутри стран: соблюдения прав человека, наличия политических свобод и устойчивости государственных институтов.
Ключевым документом является принятый в 1990 году Копенгагенский документ СБСЕ. Его пункт 7 подробно описывает основные элементы демократических выборов: регулярность, всеобщее и равное избирательное право, тайное голосование, честный подсчёт и публикацию результатов, право баллотироваться, свободу создавать партии, возможность вести кампанию без административных препятствий или запугивания и недискриминационный доступ участников к СМИ. (Текст документа.)
В следующем пункте сказано, что присутствие иностранных наблюдателей способно помочь улучшать избирательный процесс, и поэтому государства будут приглашать наблюдателей из других государств СБСЕ и соответствующих организаций на национальные выборы. (Мандат ОБСЕ по выборам.)
Смысл этих пунктов во многом заключался именно во взаимности. Речь шла не о том, что некая группа «правильных» государств получает право проверять остальные. Участники новой европейской системы соглашались, что выборы перестают быть совершенно закрытым внутренним делом: каждая страна приглашает внешних наблюдателей к себе на свои выборы, а её представители, в свою очередь, могут наблюдать за выборами других участников.
Здесь важно не преувеличивать юридическую силу обязательства.
Право граждан участвовать в настоящих периодических выборах закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах, который требует, чтобы выборы проводились на основе всеобщего и равного избирательного права, тайным голосованием, и обеспечивали свободное выражение воли избирателей. (Текст на сайте ООН.) Однако Пакт сам по себе не требует приглашать международные наблюдательные миссии.
В свою очередь, решения ОБСЕ принимаются государствами консенсусом и носят не международно-правовой (обязывающий), а политический (рекомендательный) характер. Сама ОБСЕ прямо подчёркивает эту особенность своего статуса. (Разъяснение ОБСЕ о юридической природе её обязательств.)
В 1990 году при разработке и принятии базовых международных обязательств по наблюдению за выборами Советский Союз (а затем Россия) претендовали на свое место в новой общеевропейской системе безопасности. Взаимное наблюдение позволяло демонстрировать открытость собственных политических преобразований и одновременно давало российским представителям возможность присутствовать на выборах в других странах. Для Москвы участие в такой конструкции имело очевидные преимущества.
Наконец, у России есть и более формальное договорное обязательство в сфере наблюдения. В 2002 году была принята Конвенция СНГ о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод, а 2 июля 2003 года Россия ратифицировала её. (Федеральный закон № 89-ФЗ.)
Символично, что именно Россия стала первой в истории страной, в которой побывала международная наблюдательная миссия Парламентской ассамблеи СБСЕ.
1993–2004: от эксперимента к норме — и от похвалы к нарастающей критике
12 декабря 1993 года одновременно проходили выборы Федерального собрания и референдум по новой Конституции. Делегация ПА СБСЕ насчитывала более 40 парламентариев из более чем двадцати стран. Они посетили около 200 участков и по итогам своего — как специально оговаривалось в документе, ограниченного — исследования сочли выборы и референдум в целом свободными и справедливыми. (Сообщение ПА СБСЕ от 19 декабря 1993 года.)
Масштаб присутствия международных наблюдателей быстро рос. На выборах Государственной думы 1995 года только делегация ПА ОБСЕ насчитывала 114 наблюдателей, включая 85 парламентариев из 26 стран. Они посетили более 400 участков. (Отчёт ПА ОБСЕ по выборам 1995 года.)
Выводы были в целом положительным. Делегация сочла вторые многопартийные парламентские выборы свободными и справедливыми. Были отмечены улучшения по сравнению с 1993 годом: более ясное законодательство и большая прозрачность избирательного процесса. Одновременно отчёт фиксировал недостатки: преимущество лучше финансируемых партий в телевизионной рекламе, отдельные случаи голосования за других лиц и некоторые организационные проблемы на участках.
Для президентских выборов 1996 года миссия БДИПЧ обосновалась в Москве уже в феврале — за четыре месяца до первого тура. Она наблюдала оба тура, 16 июня и 3 июля. Все документы миссии, включая заявления по обоим турам и итоговый доклад, собраны на официальной странице БДИПЧ; итоговый отчёт опубликован отдельно.
На этих выборах впервые была озвучена тема, которая затем будет постоянно возникать в международных оценках российских выборов — тема неравенства участников избирательной кампании. Миссия признавала активную политическую кампанию и реальную возможность выбора, но обращала внимание на несбалансированное освещение кампаний кандидатов в СМИ, где преимущество действующего президента Бориса Ельцина было очень заметным.
Тем не менее, можно констатировать, что к середине-концу 1990-х международное наблюдение в России перестало быть экзотическим экспериментом и стало привычным элементом федеральных кампаний.
За выборами Государственной думы 1999 года БДИПЧ наблюдало совместно с ПА ОБСЕ, ПАСЕ и Европейским парламентом. Международные наблюдатели работали в десятках российских регионов. (Отчёт БДИПЧ по выборам 1999 года.)
Оценка была в значительной степени положительной. В итоговом отчёте говорилось о существенном прогрессе в консолидации представительной демократии, широком политическом выборе и профессиональной работе ЦИК. При этом наблюдатели отмечали вмешательство исполнительной власти в избирательный процесс в ряде регионов, а также чрезвычайно конфликтную и зависимую от владельцев медиасреду.
Через три месяца, в марте 2000 года, состоялись досрочные президентские выборы. За ними снова совместно наблюдали БДИПЧ, ПА ОБСЕ и ПАСЕ. (Страница миссии и итоговый отчёт.)
БДИПЧ в целом высоко оценило организацию голосования и профессионализм избирательных комиссий. Одновременно в отчёте были озвучены проблемы, которые впоследствии будут усугубляться: использование преимуществ должностного положения, давление на СМИ, стирание границы между государственными функциями и кампанией и ослабление политического плюрализма.
На выборах Государственной думы 2003 года к основному составу и долгосрочным наблюдателям миссии БДИПЧ присоединились краткосрочные наблюдатели ПА ОБСЕ и ПАСЕ. В общей сложности совместная миссия включала почти 500 человек из 42 государств. (Страница миссии и итоговый отчёт.)
Организацию самого голосования наблюдатели оценили сравнительно высоко. Но общая оценка выборов стала заметно критичнее. По заключению миссии, использование государственного аппарата и характер освещения кампании государственными телеканалами серьёзно нарушали равенство участников, давая необоснованное преимущество «Единой России». (Заявление международной миссии после выборов.)
За президентскими выборами 2004 года наблюдали 336 представителей из 39 государств ОБСЕ. БДИПЧ опять положительно оценило технический уровень организации, но снова пришло к выводу, что процессу недоставало состязательности: наблюдатели указывали на недостаток политического плюрализма, преимущество действующего президента в государственных СМИ и проблемы с тайной голосования. (Все документы миссии 2004 года.)
2007-2008: первый большой разрыв
В преддверие выборов Государственной думы 2007 года возник спор по поводу организации очередной миссии.
БДИПЧ сообщало, что запрашивало въезд для двадцати экспертов и для пятидесяти наблюдателей, но получение виз затягивалось, и в конце концов БДИПЧ объявило, что наблюдать за выборами не сможет. (Заявление БДИПЧ.)
Тем не менее, осталась Парламентская ассамблея ОБСЕ, которая совместно с ПАСЕ направила делегацию. Сама ПА ОБСЕ позднее специально напоминала: когда БДИПЧ отказалось от миссии, ПА ОБСЕ и ПАСЕ провели совместное наблюдение.
Оценка оказалась критической. Парламентские наблюдатели традиционно признали хорошую техническую организацию голосования, но заявили об отсутствии равных условий из-за использования административного ресурса, доминирования «Единой России» и Владимира Путина в электронных СМИ и ограничений политической конкуренции. (Совместное заявление ПА ОБСЕ и ПАСЕ по выборам 2007 года.)
2007 год стал предвестником конфликта вокруг того, на каких условиях должно проводиться наблюдение.
На президентских выборах в марте 2008 года БДИПЧ вновь не развернуло свою миссию.
Согласно версии Бюро, приглашение от ЦИК России поступило только 28 января, при этом российская сторона установила ограничения на состав и продолжительность миссии. БДИПЧ утверждало, что к этому моменту полноценно наблюдать было уже невозможно. В итоге стороны не договорились даже о минимальном формате, и 7 февраля БДИПЧ отменило миссию. (Заявление БДИПЧ о причинах отмены наблюдения.)
Как и годом ранее, на выборы приехала только делегация Парламентской ассамблеи Совета Европы из 22 человек. ПАСЕ заключила, что результат голосования отражал волю избирателей, однако демократический потенциал выборов не был реализован полностью; среди проблем назывались ограниченный выбор кандидатов и неравные условия кампании. (Сообщение ПАСЕ перед выборами, итоговый отчёт ПАСЕ, предварительная оценка после голосования.)
Чуть позднее была сформулирована российская позиция относительно наблюдения. Российская делегация в ОБСЕ предложила строить международное наблюдение на принципах универсальности, взаимности, прозрачности, профессионализма, суверенитета и беспристрастности. При этом под принципом суверенитета предлагалось понимать, что ОБСЕ должна предварительно согласовывать с принимающим государством формат миссии, ее руководителя, численность наблюдателей и сроки работы. (Полный текст российского выступления 2008 года.)
Здесь и обнаружилось главное расхождение. Для России принципиальным становилось право принимающего государства определять или согласовывать параметры внешней проверки. Для БДИПЧ, напротив, возможность самостоятельно установить необходимую численность и продолжительность миссии являлась условием независимости этой проверки.
2011–2018: возвращение миссий — и двойственная картина российских выборов
После четырёхлетнего конфликта БДИПЧ вновь получило возможность полноценно работать в России на выборах Государственной думы 2011 года.
Миссия состояла из 14 экспертов основного состава и 40 долгосрочных наблюдателей. К работе в день голосования присоединились краткосрочные наблюдатели и парламентские делегации. Фактически совместная международная миссия БДИПЧ, Парламентской ассамблеи ОБСЕ и ПАСЕ в день выборов насчитывала около 325 человек. Они наблюдали голосование примерно на 1 500 участках. (Страница миссии БДИПЧ.)
Итоговый отчёт стал одним из наиболее известных документов международного наблюдения в России. В нем отмечалось, что подсчёт сопровождался частыми процедурными нарушениями и случаями, которые миссия квалифицировала как фальсификации, включая массовые вбросы бюллетеней. Политическую конкуренцию БДИПЧ охарактеризовало как смещённую в пользу правящей партии, указывая на недостаточную независимость избирательных комиссий, пристрастность значительной части СМИ и вмешательство государственных органов. (Итоговый отчёт БДИПЧ, краткое изложение его выводов.)
В отчёте также было отмечено, что из-за массовых фальсификаций после объявления результатов в России произошли массовые демонстрации.
На президентские выборы 2012 года БДИПЧ направило 15 экспертов основного состава и 40 долгосрочных наблюдателей; для дня голосования были запрошены ещё 160 краткосрочных. Объединённая международная миссия в день голосования была меньше, чем тремя месяцами ранее, — около 262 наблюдателей, включая представителей БДИПЧ, ПА ОБСЕ и ПАСЕ. (Страница миссии.)
Оценка снова была двойственной. Наблюдатели не ставили под сомнение сам факт уверенной победы Владимира Путина и отмечали, что все кандидаты могли вести кампанию. Однако БДИПЧ пришло к выводу, что кампания было заметно смещена в пользу действующего президента благодаря преимуществу в СМИ и использованию государственных ресурсов. Само голосование оценивалось преимущественно положительно; однако фиксировались проблемы при подсчёте, который наблюдатели оценили негативно почти на трети посещённых участков. (Предварительные выводы международной миссии, сообщение об итоговом отчёте.)
К выборам Государственной думы 2016 года Россия вновь официально пригласила БДИПЧ. Миссия включала 13 экспертов основного состава, около 60 долгосрочных наблюдателей; на день голосования Бюро запросило 420 краткосрочных наблюдателей. (Страница миссии 2016 года.)
По сравнению с 2011 годом международная миссия отметила важные улучшения. Новый состав ЦИК работал, по её оценке, более прозрачно и пользовался широким доверием участников. День голосования в целом прошёл организованно, а ЦИК оперативно реагировал на сообщения о вбросах и каруселях. Одновременно наблюдатели зафиксировали многочисленные процедурные нарушения при подсчёте и сохранили претензии к ограничениям политических прав, работе СМИ и использованию административного ресурса. (Предварительное заключение международной миссии, итоговый отчёт.)
Президентские выборы 2018 года стали последними на сегодняшний день федеральными выборами в России, на которых работала полномасштабная миссия БДИПЧ.
Она включала 13 экспертов и 60 долгосрочных наблюдателей; совместно с ПА ОБСЕ в день голосования международная миссия насчитывала 583 наблюдателя, из которых 482 были направлены БДИПЧ и 101 — ПА ОБСЕ. (Страница миссии, состав совместной миссии.)
Наблюдатели вновь высоко оценили техническую составляющую выборов. День голосования проходил преимущественно организованно. Но политическая оценка оставалась критической: по мнению миссии, ограничения при регистрации кандидатов уменьшали реальную конкуренцию, а широкое освещение действующего президента в его официальном качестве создавало неравные условия. Были также отмечены проблемы с тайной голосования и прозрачностью отдельных процедур подсчёта. (Предварительное заключение 2018 года, итоговый отчёт.)
Следует отметить, что ОБСЕ составляла лишь часть международного присутствия. На этих выборах ЦИК аккредитовал в общей сложности около 1 500 международных наблюдателей.
2021–2024: от ограничения миссии к отказу приглашать БДИПЧ
К выборам Государственной думы 2021 года БДИПЧ и ПА ОБСЕ были официально приглашены. Но затем российская сторона ограничила максимальную численность миссии БДИПЧ 50 наблюдателями, а делегации ПА ОБСЕ — десятью. Причиной называлась санитарно-эпидемиологическая ситуация.
БДИПЧ ответило, что необходимым условием для эффективной и достоверной работы миссии является возможность самостоятельно определять необходимое число наблюдателей. Бюро также указывало, что действовавшие тогда правила въезда и передвижения по России сами по себе не препятствовали более масштабному наблюдению. В итоге ни БДИПЧ, ни ПА ОБСЕ наблюдателей не направили. (Совместное заявление БДИПЧ и ПА ОБСЕ.)
В марте 2022 года Россия перестала быть членом Совета Европы. Следовательно, исчезла и прежняя модель участия Парламентской ассамблеи Совета Европы в российских федеральных выборах. ПАСЕ, десятилетиями работавшая в совместных международных миссиях в России, после прекращения российского членства больше не могла выполнять эту функцию в прежнем формате. (Решение Совета Европы от 16 марта 2022 года.)
Таким образом, к президентской кампании 2024 года институциональная архитектура международного наблюдения была заметно беднее, чем за всё время существования Российской Федерации.
Перед президентскими выборами 2024 года Россия сделала очередной шаг: БДИПЧ и ПА ОБСЕ не получили приглашения вовсе.
ОБСЕ заявила, что это противоречит обязательствам России как государства-участника и лишает российских избирателей независимой оценки избирательного процесса. Организация напоминала, что ещё с сентября 2023 года пыталась договориться с российской стороной о предварительной оценочной миссии. (Заявление БДИПЧ и ПА ОБСЕ от 29 января 2024 года.)
Москва утверждала, что БДИПЧ не обладает монополией на международное наблюдение и полномочиями «сертифицировать» выборы, обвиняла Бюро в политизированной и непоследовательной методологии и напоминала о конфликтах 2007–2008 и 2021 годов. Российская сторона заявила, что вместо БДИПЧ на выборах будут присутствовать около тысячи представителей других государств и организаций. (Полный текст заявления постоянного представительства России при ОБСЕ.)
Так и произошло. Согласно годовому докладу Общественной палаты РФ, в наблюдении за президентскими выборами участвовали 1 115 наблюдателей. (Доклад Общественной палаты РФ за 2024 год.)
Но кто были эти люди? По данным ЦИК, статус официально аккредитованных международных наблюдателей имели 706 человек; ещё 185 были приглашены Общественной палатой как «международные эксперты», а 224 человека оказались участниками проходившего незадолго до выборов Всемирного фестиваля молодёжи, которым предложили продлить пребывание в России и познакомиться с организацией голосования уже в качестве экспертов. («Ведомости», 15 марта 2024 года.)
Формирование корпуса происходило не независимой наблюдательной организацией: Общественная палата прямо пишет, что организовывала международное наблюдение совместно с ЦИК, МИД, Госдумой и Советом Федерации, а представитель ЦИК Павел Андреев пояснял, что приглашения направлялись российским «партнёрам» и не направлялись «недружественным странам».
Полного поимённого списка иностранных участников ЦИК в 2024 году не публиковал. Европейская платформа за демократические выборы (EPDE), изучив сообщения российских СМИ и социальные сети, смогла самостоятельно установить личности 178 из них. Состав оказался весьма неоднородным. Среди приглашённых действительно были люди с профильным опытом: например, президент Совета электоральных экспертов Латинской Америки (CEELA) Никанор Москосо и руководитель исполнительного органа Национальной избирательной комиссии Египта Ахмед Бандари. Но рядом с ними в качестве наблюдателей или экспертов выступали политики, журналисты и активисты, профессионально с выборами не связанные: французский ультраправый активист Иван Бенедетти, несколько депутатов региональных парламентов Германии от AfD, бывший французский генерал Доминик Делавард, кинорежиссёр Вильгельм Домке-Шульц, а также проживающий в России блогер Томас Рёпер. Причём для части таких участников вопрос состоял не только в отсутствии специальной электоральной квалификации.
EPDE установила, что многие из идентифицированных ею европейских и американских участников и раньше участвовали в мероприятиях в поддержку российской позиции: Бенедетти, например, выступал «наблюдателем» на организованном Россией «референдуме» 2022 года в оккупированной части Донецкой области; Рёпер сотрудничал с немецкой редакцией RT и наблюдал тот же «референдум» в Херсонской области; депутат баварского ландтага Ульрих Зингер уже участвовал в наблюдении за российскими парламентскими выборами 2021 года.
В отличие от миссии БДИПЧ, они не составляли корпус, отобранный независимой от российских властей организацией, работающий по единой методике и анализирующий весь избирательный цикл. Международный институт IDEA именно поэтому ещё до голосования предложил отличать такую схему от полноценной миссии наблюдения и назвал её скорее программой для иностранных посетителей: принимающая сторона сама отбирает участников и показывает им отдельные элементы процесса, тогда как систематической независимой оценки всей кампании такая модель не предполагает.
Что в итоге изменилось — и что оказалось утеряно
У международного наблюдения есть очевидные ограничения. Несколько сотен иностранцев не могут проконтролировать десятки тысяч участков. Они не способны самостоятельно доказать честность или нечестность всего голосования. Они зависят от доступа, который предоставляет принимающее государство. Их методологию можно критиковать, а выводы — оспаривать. И уж тем более никакой международный наблюдатель не способен заменить внутренних наблюдателей, членов комиссий, кандидатов, журналистов и суды.
При этом, у институциональной международной миссии есть качество, которое трудно получить другим способом: внешняя независимая система измерения, проверенная на практике на протяжении многих выборов в разных странах. Это позволяет сравнивать не только Россию с другими странами, но и Россию с самой собой в разные годы.
Именно это, пожалуй, и является главным смыслом независимого международного наблюдения. Россия участвовала в его создании, десятилетиями им пользовалась и до сих пор формально признаёт сам институт международных наблюдателей. Но история от первой миссии 1993 года до отсутствия БДИПЧ в 2024-м показывает постепенный отказ от его наиболее существенного элемента — независимости самого наблюдателя от того, кого он наблюдает.
Международное наблюдение в современном исполнении представляет собой непубличный «договорняк» между государственными и окологосударственными структурами и набором лояльных гостей, имитирующим свое участие. Впрочем, примерно то же самое можно сказать и про нынешние выборы в целом.