Как всё начиналось
Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов на выборах появился в России практически одновременно с появлением реальной демократии в начале 90-х.
Цель была благая — исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют реальной поддержки избирателей.
Времена были революционные, избирательные объединения рождались и умирали, словно пузырьки на поверхности первичного супа, кипящего в электоральном котле. Регистрировать всех, кто захочет, было бы контрпродуктивно — реальные кандидаты легко могли затеряться на фоне сотен мошенников и городских сумасшедших. А выборные органы рисковали превратиться в совершеннейший балаган.
Поэтому уже в 1993 году впервые ввели регистрацию кандидатов по подписям. Тогда всё было сшито «на живую нитку», комиссии фактически сами решали, каким подписям доверять, а каким нет, чётких правил не было, а подделки подписей были массовые.
Электоральный эксперт Аркадий Любарев:
«Вспоминаю 1995 год, когда я был членом окружной избирательной комиссии на выборах в Госдуму. Тогда еще процесс регистрации не был сильно зарегулирован, а комиссия у нас была относительно самостоятельная. И нам удалось отказать в регистрации кандидату от ЛДПР, у которого в подписных листах была очевидная для всех липа, и зарегистрировать кандидата, у которого в подписных листах были недостатки (и даже немного липы), но мы понимали, что основная часть подписей была честно собрана. Уже в следующей кампании, скорее всего, результат был бы противоположный».
Первоначально проверять, проставлена ли подпись самим человеком, пробовали по-простецки: приходили к нему домой и спрашивали, ставил ли он подпись. Правда, часто приходили с милицией и спрашивали с нажимом, если не с прямыми угрозами — и многие от своих подписей отказывались. Тогда был установлен запрет на организованный опрос избирателей.
И это было началом конца — со временем слово самого человека: «Да, это я поставил подпись», — даже данное в суде под подписку о даче ложных показаний — доказательством подлинности подписи считаться перестало. Важно не то, что говорит сам избиратель, а то, что избиркомовцы видят — или якобы видят — в бумажках.
Уже к концу 90-х большинству экспертов стало понятно, что сбор подписей работает как-то не так. Лишь в очень небольших округах, где подписи кандидат может собрать сам или с маленькой командой друзей, он способен выполнять изначальную функцию: показывает реальную поддержку кандидата.
В больших округах, где подписей нужно собирать много, эта процедура вырождается во что-то уродливое и совершенно бессмысленное. С одной стороны, в бюллетень все равно попадают никому не известные люди, за которых никто не хочет голосовать. С другой — подписи выступают в качестве отсекающего административного фильтра, который позволяет не допускать до выборов нежелательных, но явно сильных кандидатов.
Рамка, отсекающая неугодных
В начале нулевых были приняты несколько законов, которые создали основные правила сбора и проверки подписей.
Это, конечно же, в первую очередь Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Он заложил главную норму: если партия на предыдущих выборах получила хотя бы один мандат в Государственной думе, то в следующий раз подписи ей собирать не надо. Таким образом все парламентские партии сразу получили зелёную линию.
Это правило во многом способствовало созданию ядра партийной системы, которое определяет парламентский облик страны последние 20 лет: партия власти «Единая Россия» во всех парламентах страны имеет более 50% депутатов и не нуждается ни в каких коалициях. А системная оппозиция: КПРФ, ЛДПР и примкнувшая к ним «Справедливая Россия» — создают антураж демократии, ни на какие решения, по сути, не влияя. Остальным партиям попасть в этот круг избранных практически нереально — в том числе из-за необходимости сбора подписей.
Проверять подписи доверили рабочим группам, которые создаются при избиркомах, а также «экспертам-почерковедам», которых предоставляли МВД или даже ФСБ.
Рабочие группы перво-наперво строго смотрят, нет ли какой-нибудь ошибки, описки, да просто неряшливого оформления, когда какая-то строчка выползает за границы положенной для неё клеточки. По закону, любое сомнение должно трактоваться в пользу кандидата. По факту же, если кандидат — оппозиционный, малейший недочёт приведёт к тому, что подпись не будет зачтена.
Затем, подписи проверяют по базам данных МВД. Иногда, например, какому-то населённому пункту изменят название или статус, в базах данных это изменение отражено — а паспорт у избирателя остался старый. Сборщик, конечно же, вносит данные так, как указано в паспорте — но при проверке это не совпадает с базой, что становится поводом для выбраковки.
Часто подписи бракуются просто потому, что проверяющие вводят данные с опечатками: например, если вместо «Петров» в поиске напечатали «Птров», случайно или намеренно. Иногда в самой базе фамилии написаны с неочевидными опечатками — очень распространено использование символа «0» (ноль) вместо «о». Тогда избиратель тоже «не обнаруживается» в базе.
Если у кандидата есть хорошая юридическая команда, иногда эти подписи удаётся отбить. Впрочем, многое зависит от готовности избиркомов идти хоть на какое-то сотрудничество — подчас даже очевидно легитимные подписи оказываются признаются недействительными.
И, наконец, эксперты-почерковеды проверяют, проставлена ли подпись и дата самим избирателем (всё остальное может писать сборщик). С 2020 года к ним добавились еще и ФИО — теперь избиратель их тоже должен писать собственноручно.
Такие исследования должны выполняться по специальной методике, разработанной Институтом криминалистики Центра специальной техники ФСБ России. При этом сама методика — секретная, она имеет гриф «для служебного пользования». Поэтому независимые эксперты так и не смогли получить к ней доступ, даже через суд.
Вдумайтесь в этот казус — публичное мероприятие, важнейшее для жизни страны — выборы — основывается на процедуре, которую в принципе невозможно проверить. Потому что у общества нет доступа к документам, на основе которых эта процедура работает.
Более того, в заключении экспертов-почерковедов вообще отсутствуют основания, по которым они решили, что, например, вот та и эта подписи якобы «выполнены одной рукой». Они просто заявляют об этом как о факте, который никак невозможно оспорить. Ведь если оснований нет, их и опровергнуть нельзя.
Косвенным доказательством недобросовестности почерковедов является крайне малое число уголовных дел (до 10 в год). Подделка подписи является уголовно наказуемым деянием. По идее, каждое выявление факта, что один человек расписался за другого в подписном листе, должно вести к возбуждению дела. Но правоохранители прекрасно понимают, что у таких дел слабые перспективы — в суде придётся проводить настоящую почерковедческую экспертизу, и обвинению сложно будет устоять.
В 2019 году на выборах в Мосгордуму кандидат Илья Яшин пытался оспорить заключение избиркомовского почерковеда в московском избиркоме и в ЦИК.
Он обратился в Бюро независимой экспертизы «Версия», где два эксперта, Баринов (стаж экспертной работы в области судебного почерковедения и судебно-технической экспертизы документов 39 лет) и Пичугин (кандидат юридических наук, стаж экспертной работы в области проведения почерковедческих экспертиз 17 лет), сделали свою экспертизу. Они проверили копии подписных листов и заключение почерковеда, который признал недостоверными 322 подписи.
Эксперты написали: «Фактически в представленной таблице приводится только конечный результат — „выполнены одним лицом“. Однако, в действительности, имеются очевидные различия общих и частных признаков всех объектов исследования, которые были обозначены специалистами как совпадающие».
Специалисты БНЭ «Версия» сделали вывод, что даты и подписи, указанные в заключениях почерковедов ОИК как «выполненные одним лицом», на самом деле выполнены разными лицами! Далее в заключении говорится, что эти выводы «являются научно необоснованными и не подтверждены фактическими результатами исследования».
Избиркомы в своих решениях вообще не обратили внимания на то, что такая экспертиза была! Устно, обсуждая работу специалистов из «Версии» на заседании, они отмели выводы экспертов, потому что те сделаны «на основании копий подписных листов». Однако вы сами по фото видите качество копии — очевидно, что с такими вполне можно работать.
К сожалению, мы не знаем, как отнёсся бы к этим доказательствам суд — иск Яшина отказались рассматривать по формальным основаниям, из-за пропуска сроков. А срок он пропустил, потому что тот начинает отсчитываться от даты отказа в регистрации со стороны Окружного избиркома. Яшин обжаловал этот отказ в московскую комиссию, а потом в ЦИК — и пока эти рассмотрения прошли, истёк срок судебного обжалования. Так бывает всегда, кандидаты фактически вынуждены выбирать, куда жаловаться: в ЦИК или в суд, одновременно туда и туда — не получится, не успеть по срокам. Что очевидно также является нарушением прав кандидатов. Кстати, Илья Яшин так и не был допущен до выборов в Мосгордуму, в том числе из-за «брака» в подписях — хотя, по опросам, лидировал в своём округе.
Крах идеи
К середине нулевых годов уже было очевидно, что идея сбора подписей полностью выродилась. Если подписи выражают уровень поддержки со стороны избирателей — то кандидат, прошедший этот фильтр, должен получить на выборах больше голосов, чем собрал подписей для регистрации. Ведь, если подпись символизирует поддержку, желание голосовать за кандидата — значит число реально проголосовавших за этого кандидата априори должно быть больше, чем число поставивших за него подпись.
Но на практике получалось иначе. В 1995 году на выборах в Госдуму 16 из 43 зарегистрированных партийных списков получили меньше 200 тысяч голосов (а нужно было собрать как раз 200 тысяч подписей). В 2003 это было 7 списков из 22. Выходит, примерно треть партий, прошедших в бюллетени, по идее, не должны были суметь этого сделать.
Большинство граждан, которые ставят подписи, делают это не потому, что поддерживают какого-то кандидата, а потому что решают дать заработать сборщикам, которые с подписными листами ходят по подъездам. Тогда зачем нужен этот сбор подписей, если он вообще ничего не даёт понять о качестве кандидатов?
Ответ лишь один: для того, чтобы не допускать до выборов тех, кто мешает власти, то есть тех, кого невозможно контролировать.
Дальнейшее устрожение законов полностью подтверждает эту мысль.
Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» ужесточил нормы сбора подписей.
Во-первых, число необходимых подписей установлено на уровне «до 2% от числа избирателей». Венецианская комиссия в Европе рекомендует делать не более 1% — и большинство экспертов считают эту цифру оправданной. Правда, 2%, установленные этим законом, — это была верхняя планка; на многих выборах в России устанавливались нормы как раз в 1%.
Далее, число «запасных» подписей, которые можно представить в комиссию, ограничено десятью процентами. Например, надо собрать 1000 подписей — комиссия примет на проверку лишь 1100.
Допустимый процент брака также установлен в 10%. Если из 1100 представленных забракуют 101 подпись — это отказ в регистрации. А на федеральных выборах — вообще допустимы лишь 5% брака.
До этого было вполне по-божески — 25%.
Обратим внимание, что часть системной оппозиции была против этих устрожений, в частности, «Справедливая Россия» и КПРФ. А вот ЛДПР их поддержала.
Временное улучшение
В 2009 году, возможно, на фоне «Медведевской либерализации», наметились некие послабления.
Был принят Федеральный закон от 3 июня 2009 года № 108-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления».
В нём необходимое количество подписей на выборах в Государственную Думу сокращено с 200 до 150 тысяч на грядущих выборах. А на последующих выборах вообще было решено понизить планку до 120 тысяч. Правда, этому не суждено было сбыться.
Впрочем, проверки подписей либерализация не коснулась.
В 2010–2011 годах прошли выборы в одномандатных округах на региональных выборах. У кандидатов от парламентских партий (которые регистрировались без сбора подписей) отсев на стадии регистрации составил всего 1,3–1,6%. У самовыдвиженцев, которые должны были собирать подписи — 40–47%. А у кандидатов от непарламентских партий — вообще 58–60%.
Как мы видим, сама по себе ситуация никуда не годная — нельзя такой процент отсева оправдать добросовестными причинами. Как так вышло, что кандидаты от партий справлялись с подписями хуже, чем самовыдвиженцы? Ведь обычно у партий и опыта больше, и ресурсов.
По мнению электоральных экспертов, ответ снова лежит в области административного регулирования выборов. Среди самовыдвиженцев были провластные кандидаты, а также спойлеры против оппозиции, которым при проверке подписей не чинили препятствий.
После очевидно фальсифицированных выборов Госдумы и Президента в 2011–12 годах в России начались массовые протесты. На этом фоне власти решили действовать умно — не дать протесту консолидироваться. Для этого сильно упростили возможность создания партий: если разношёрстные протестующие разбредутся по разным углам, они не будут представлять угрозы.
Так 2 мая были подписаны сразу два вполне либеральных закона.
Вернули прямые выборы губернаторов с помощью Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Интересно, что парламентская оппозиция закон восприняла без большого энтузиазма — все «системники» или голосовали против него, или вообще не голосовали.
Прямые выборы губернаторов были отменены после теракта в Беслане в 2004 году. Связи между трагедией и таким «лекарством» не было никакой — зато Путину нужно было ослабить региональные элиты.
Теперь же выборы вернули, но с одним большим «но» — кандидатам для регистрации нужно было преодолеть муниципальный фильтр. То есть собрать в свою поддержку подписи местных муниципальных депутатов. Так как большинство депутатов по всей России — это люди либо от «Единой России», либо от «системной оппозиции», то преодолеть этот фильтр независимому кандидату практически невозможно.
Впрочем, выборы всегда лучше назначения, и даже в таких недемократичных условиях иногда происходят чудеса. Например, в Хабаровском крае в 2018 году неожиданно был избран губернатором Сергей Фургал, который считался техническим спарринг-партнёром действующему губернатору Вячеславу Шпорту (Фургал уже успешно сыграл ровно эту же роль в 2013 году, поэтому никто не ждал никаких неожиданностей). Реально избранный жителями края губернатор начал неожиданно работать в их интересах — так что через два года власть решила посадить его в тюрьму.
Эксперты полагают, что муниципальный фильтр — излишняя запретительная мера, и он должен быть отменён.
Кроме того, данный закон уменьшил необходимое число подписей для регистрации до с 2% до 0,5. Что могло бы сыграть значительную роль в выборной системе России — но, к сожалению, эта норма просуществовала недостаточно долго.
Вторым был принят Федеральный закон от 2 мая 2012 года № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления».
Это была уже настоящая либерализация! Был полностью отменён сбор подписей для кандидатов и списков, выдвинутых любыми политическими партиями! Только на выборах Президента подписи оставили, но необходимое их число снизили с 2 млн до 300 тысяч (а для кандидата, выдвинутого непарламентской партией — вообще до 100 тысяч).
Закон поддержали все партии в Госдуме.
К сожалению, всё это великолепие пропало втуне: новые нормы так ни разу и не были применены. Следующие выборы в Госдуму прошли в 2016 году, а выборы президента — в 2018, и к тому времени закон опять изменили в сторону ужесточения. Потому что волна протестов вскоре сошла на нет, а перед властью встали совсем другие вызовы.
Закручивание гаек на фоне начала внешней агрессии
В 2014 году Россия сначала захватила Крым, а потом начала гибридную агрессию против Украины на Донбассе. С одной стороны, «крымский консенсус» увеличил поддержку Путина. С другой, антивоенная оппозиция была склонна к консолидации.
Поэтому решено было вернуться к прежней практике по сбору подписей — с помощью Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
От сбора подписей освобождались только партии, получившие не менее 3% на предыдущих выборах в Госдуму. В российских реалиях, с учётом многочисленных фальсификаций против оппозиции, в этот пул попадали в первую очередь партия власти и «системники».
А кандидаты и списки от всех остальных партий теперь должны были собирать подписи уже в объеме 3% от числа избирателей! То есть в полтора раза больше, чем было до «либерализации» (тогда было 2%). И теперь это уже не «верхняя планка», а минимум для всех выборов.
Этим же законом была введена необходимость нотариального заверения подписи человека, который осуществляет сбор подписей. Мера исключительно заградительная, направленная на истощение ресурсов независимого кандидата. Теперь штабу кандидата надо не только обучить сборщика, но и убедить его в необходимости потратить минимум полдня на визит к нотариусу. При том что далеко не все нотариусы вообще в курсе, что такая редкая услуга существует, и могут оформить заверение неправильно — что приведёт к выбраковке всех собранных этим человеком подписей.
Возвращение прежних и введение новых заградительных правил поддержали все парламентские партии.
Ту же норму о 3-процентном барьере и о 3% подписей уже для всех выборов, а не только госдумовских, установил Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В этом случае КПРФ решилась не голосовать за, остальные партии закон поддержали.
Получившееся в итоге устрожение закономерно сыграло роль на следующих выборах в Госдуму 18 сентября 2016 года.
Из более чем 70 партии только 25 решились принять участие в выборах. Остальные решили даже не пытаться, понимая, что собрать 3% подписей избирателей для них — просто нереально, уж не говоря о том, чтобы потом пройти проверку этих подписей в избиркоме.
Из этих 25 было 14, которые оказались освобождены от сбора подписей.
Осталось 11, которым подписи надо было собирать. И на этом этапе отвалились ещё семь — они выбыли из гонки по разным причинам, в том числе и потому, что, заново оценив свои силы, решили просто не тратить зря время и не подавать документы.
4 оставшиеся партии попробовали собрать 200 тысяч подписей. Делать это можно было только после первоначального заверения списка кандидатов в Центризбиркоме и открытия избирательного счёта.
Партия «Великое Отечество» заверила свой список 12 июля 2016 года. «Союз труда» — 14 июля.
«ВОЛЯ» и Родная партия заверили свои списки ещё позже, а разрешения на открытие избирательного счета получили вообще лишь 20 июля, после чего могли начать печатать подписные листы.
При этом срок сдачи подписей истекал 3 августа!
Никаких реалистичных объяснений для такого безумного короткого срока нет. Вполне можно было принять решение о назначении выборов на 3 месяца раньше и дать эти 3 месяца партиям на спокойный и вдумчивый сбор подписей. Но власти нарочно создают цейтнот, чтобы ещё больше ограничить возможности независимых партий и кандидатов.
В итоге Родная партия вообще подавать подписи не стала — их сбор явно не увенчался успехом.
«ВОЛЯ» подала 40 тысяч из необходимых 200, ни на что и не надеясь, просто чтобы закрыть гештальт. (9 августа 2016 года Верховный суд РФ ликвидировал «ВОЛЮ» за распространение «экстремистских» материалов; и это тот редкий случай, когда для такого решения, вероятно, были основания — возглавлявшая партию Светлана Лада-Русь подозревается в мошенничестве; многие считают её создательницей тоталитарной секты.)
«Великое Отечество» и «Союз труда» умудрились успеть собрать 200 тысяч подписей, но в них нашли «нарушения», и оба списка завернули.
Так впервые в истории России ни один партийный список на выборах в Госдуму не был зарегистрирован по подписям.
Всё снести и засыпать солью
Выборы в Мосгордуму 2019 года показали, что некоторые независимые кандидаты пользуются большой поддержкой избирателей, в результате даже существующие фильтры не всегда справляются с тем, чтобы не допустить неугодных в бюллетень.
Поэтому были придуманы новые устрожения, которые и были приняты Федеральным законом от 23 мая 2020 года № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Отметим, что в целом против этих мер выступила вся системная оппозиция.
Допустимая доля брака в подписных листах была уменьшена, с 10 до 5%. Теперь завернуть любого кандидата стало ещё проще.
Правда, законом предусматривалась возможность электронного сбора подписей через портал Госуслуг — такая мера предлагалась многими экспертами. Ведь подделать электронную подпись сложно, да и завернуть под надуманным предлогом практически невозможно — нельзя будет придраться ни к помаркам, ни к несовпадению паспортных данных с базами, всё заполняется автоматически. Но благая идея сразу, в самом законе, дискредитирована исполнением: собирать через Госуслуги можно лишь до 50% подписей! Никакого разумного объяснения этому ограничению нет. Реальное же объяснение очевидно — так остаётся возможность «завернуть по подписям» любого неугодного кандидата.
Неутешительные итоги
Большинство электоральных экспертов сходятся на том, что подход к сбору подписей надо менять кардинально.
Во-первых, должны существовать другие основания для регистрации кандидатов — например, внесение им денежного избирательного залога.
Во-вторых, всё-таки именно электронный сбор подписей позволит решить большую часть проблем, связанных с их проверкой. Естественно, должно быть разрешено собирать любое число подписей через Госуслуги, хоть все 100%.
Есть вероятность, что бюджетников будут заставлять ставить электронные подписи за провластных кандидатов. Но их и так заставляют это делать сейчас, на бумажных листах.
В-третьих, есть смысл развернуть на 180 градусов подход к сбору — чтобы не кандидаты и их сборщики бегали за избирателями, умоляя поставить подпись, а чтобы сами избиратели сознательно приходили, чтобы расписаться за своего кандидата. В этом случае необходимо оборудовать специальные участки при избиркомах, где подписи граждан оформлялись бы не неизвестными сборщиками, а членами комиссий — сразу по всем правилам, в присутствии наблюдателей. К таким подписям ни у кого не должно возникнуть вопросов в принципе, и проверять их не требуется. Хорошим индикатором честности сбора было бы вывешивание в прямом эфире цифр по собранным за каждого кандидата подписям.
Конечно, и электронный сбор подписей, и сбор членами комиссий предполагают уменьшение необходимого числа подписей — в некоторых случая до 0,1% от числа избирателей, а может быть, и ещё меньше. Во-первых, эта планка и так сейчас необоснованно завышена. А во-вторых, если избиратель сознательно ставит подпись в Госуслугах, а тем более сам приходит куда-то, чтобы расписаться — это явно более ценный вклад, чем подпись, поставленная впопыхах какому-то неизвестному сборщику за неизвестного кандидата.
По мнению электорального эксперта Аркадия Любарева, «лучше зарегистрировать десять слабых кандидатов, чем отказать в регистрации одному сильному». Пожалуй, при создании новых законов о выборах именно эту максиму стоит взять за правило.