Предвыборная агитация — это основной законный способ убеждать избирателя проголосовать за кандидата или партию либо против них. За два с лишним десятилетия российское законодательство постепенно превратило агитацию из формы политической коммуникации в сложную бюрократическую процедуру: со своей особой периодизацией, ограниченным кругом допустимых участников, различными маркировками, запретами, согласованиями и отчетностью. Столь сложное и громоздкое регулирование создает соответствующие риски признания агитации незаконной, а санкции за нарушения порядка агитации предусматривают меры вплоть до снятия кандидата.
2002: базовый закон о выборах и об агитации
Точкой отсчета для современного регулирования стал базовый Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — закон № 67-ФЗ). В нем были закреплены основные понятия: что такое агитация, когда она может проводиться, кто вправе агитировать, какую роль играют СМИ, как изготавливаются агитационные материалы и какие ограничения действуют во время избирательной кампании.
В первоначальной логике агитация рассматривалась как естественный элемент выборов. Граждане и общественные объединения получили право проводить ее в формах, допускаемых законом. С одной стороны, в законе была признана свобода убеждения; с другой — эта свобода сразу получила процедурную рамку. Агитацию можно было вести только в установленные сроки, а о ее конкретных формах требовалось предварительно уведомлять избирательную комиссию. Расходы на агитацию закреплялись как расходы исключительно из соответствующего избирательного фонда, а оплата агитации за одного кандидата из фонда другого кандидата запрещалась.
2003–2005: на пути к «ответственной» агитации
Как правило, уточнения в регулировании агитации вводились через принятие государственной Думой многостраничных пакетов поправок сразу в несколько законов, и это оформлялось через принятие соответствующего ФЗ «о внесении изменений в законодательные акты».
Так, Федеральный закон от 04.07.2003 № 94-ФЗ стал одним из первых крупных «обеспечительных» пакетов после принятия базового закона об основных гарантиях избирательных прав. Поправки не просто уточнили правила ведения кампании, а сформировали вокруг агитации инфраструктуру ответственности: деятельность СМИ могла быть приостановлена за нарушения избирательного законодательства, теле- и радиокомпании должны были хранить записи агитационных эфиров, а журналистам прямо запретили агитировать в профессиональной роли. Одновременно в УК и КоАП появились или были переработаны составы, связанные с агитацией вне установленного периода, нарушениями при изготовлении и распространении агитационных материалов и использованием административного ресурса.
Следующим крупным пакетом стал Федеральный закон от 21.07.2005 № 93-ФЗ. Он существенно изменил правила агитации в базовом законе № 67-ФЗ, законе о выборах депутатов Госдумы, КоАП, УК и законе о СМИ. Поправками была уточнена граница между информированием и агитацией в деятельности СМИ, запрещено привлекать к агитации несовершеннолетних, расширен перечень субъектов, которым агитация запрещена, а также установлены детальные правила для агитации в СМИ, публичных мероприятий, размещения агитационных материалов и использования изображений физических лиц. Также была усилена финансовая дисциплина кампании: агитация, связанные с выборами услуги и материальная поддержка должны были проходить через избирательные фонды, а коммерческая реклама с использованием кандидата или партийной символики была ограничена.
2006: антиэкстремистский контур и запрет «грязных» материалов
Федеральный закон от 05.12.2006 № 225-ФЗ стал важным этапом перехода от процедурного регулирования агитации к контролю за ее содержанием. В закон № 67-ФЗ были внесены нормы, запрещающие агитационные материалы, программы и публичные выступления, если они содержат призывы к экстремистской деятельности, оправдывают экстремизм, возбуждают социальную, расовую, национальную или религиозную рознь либо используют нацистскую символику. Отдельно была ограничена негативная телевизионная агитация: кандидатам запретили использовать предоставленное им эфирное время на телевидении для призывов голосовать против кандидатов или списков либо для описания негативных последствий избрания того или иного кандидата.
Нарушение этих ограничений могло иметь не только административное или судебное значение, но и прямые избирательные последствия: отказ в регистрации, отмену регистрации кандидата, а в отдельных случаях — ограничение права быть избранным.
Так в регулировании агитации было сформировано сразу несколько направлений. Первое отвечало на вопрос: «Это агитация или нет?» Второе — на вопрос: «Соблюдены ли все процедурные требования при подготовке материала?» И, наконец, третье — на вопрос: «Допустимо ли такое содержание материала?» Кандидат или партия теперь рисковали не только из-за отсутствия выходных данных или неправильной оплаты, но и из-за того, что сам материал мог быть признан злоупотреблением свободой массовой информации, нарушением интеллектуальных прав или материалом с признаками экстремизма.
2009: равенство доступа к СМИ становится условным
Один из ключевых принципов избирательной агитации — равный доступ кандидатов к государственным и муниципальным СМИ. Согласно действовавшему регулированию, государственные и муниципальные телерадиокомпании и печатные издания были обязаны предоставлять кандидатам и объединениям равные условия, включая бесплатное эфирное время и бесплатную печатную площадь.
Федеральный закон от 19.07.2009 № 203-ФЗ изменил эту логику. Для партий и кандидатов, не преодолевших установленный порог поддержки на предыдущих выборах, бесплатный эфир и бесплатная печатная площадь заменялись возможностью получить ту же долю ресурса за плату.
С этого момента равенство агитационных возможностей стало весьма относительным. Формально это выглядело как рационализация доступа к государственным ресурсам: эфир и газетная площадь не должны предоставляться всем безотносительно реальной поддержки. Но политический эффект был очевиден: новые и слабые участники кампании получали меньше бесплатной публичности, а уже представленные партии закрепляли свое преимущество.
2014: думские выборы получают собственный закон
Следующим этапом стало принятие Федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Он не столько предложил новую философию регулирования агитации, сколько заново ее пересобрал: подробно описал, кто вправе агитировать, через какие каналы, в какие сроки, за чей счет и при каких условиях. В законе были закреплены правила доступа к бесплатному и платному эфиру, печатной площади, порядок изготовления и распространения агитационных материалов, запреты для органов власти, чиновников, иностранных лиц, религиозных и благотворительных организаций, а также ограничения на подкуп, благотворительность и использование коммерческой рекламы в период кампании. Кандидаты и партии теперь подпадали под действие сразу двух законов: общего —№ 67-ФЗ, и специального — закона о конкретном виде выборов.
2016: агитация превращается в формализованный документооборот
В 2016 году регулирование сделало еще один шаг в сторону контроля процедур. Федеральным законом от 09.03.2016 № 66-ФЗ были изменены закон № 67-ФЗ, закон № 20-ФЗ и связанные акты.
Поправки частично распространили действие избирательного законодательства на интернет-агитацию. Официально зарегистрированные онлайн-СМИ получили право предоставлять платные услуги по размещению агитационных материалов, но при соблюдении тех же условий и ограничений, которые касались сроков, стоимости, равенства условий, предварительного уведомления избирательных комиссий, официальных договоров, отчетности, хранения документов и ответственности. По сути, к зарегистрированным онлайн-СМИ была применена та же дисциплинарная модель, которая раньше действовала для телевидения, радио и печатной прессы. При этом на соцсети, мессенджеры и обычные сайты эти требования пока не распространялись.
В том же году был принят Федеральный закон от 05.04.2016 № 92-ФЗ. Он добавил в регулирование агитации отдельный блок ограничений на использование высказываний и изображений физических лиц. В агитационные материалы запретили включать высказывания лиц, которым самим запрещено проводить агитацию, а для остальных случаев потребовали письменное согласие. Одновременно использование изображений физических лиц на выборах было сведено к узкому перечню допустимых случаев: партия может использовать изображения своих кандидатов, а кандидат — собственные изображения. Тем самым была ограничена практика агитации через выражение поддержки публичными людьми, фотографии сторонников и визуальные образы третьих лиц.
2017–2020: точечные уточнения процедур
Этот период можно охарактеризовать как относительное затишье: существенная корректировка правил агитации в это время не проводилась.
Так, Федеральный закон от 01.06.2017 № 103-ФЗ был посвящен «президентскому закону» № 19-ФЗ и менял в нем несколько процедурных положений кампании.
В тот же день был принят Федеральный закон от 01.06.2017 № 104-ФЗ. Агитационный блок он затронул лишь точечно: уточнил возможность исключений из обязанности участвовать в совместных агитационных мероприятиях и скорректировал требования к указанию адресов изготовителя и заказчика в агитационных материалах.
Федеральный закон от 27.02.2020 № 27-ФЗ был посвящен исключению из избирательного законодательства положений о политических партиях, спискам которых передавались депутатские мандаты по законам субъектов РФ. Новых содержательных, финансовых или интернет-ограничений агитации этот пакет не вводил.
2021: эпоха маркировок и административного пресечения
С 2021 года регулирование агитации вышло на новый уровень. Федеральным законом от 09.03.2021 № 43-ФЗ прежде всего были закреплены правила для интернет-агитации. Она была окончательно встроена в ту же правовую рамку, что и печатные материалы, эфир и публикации в СМИ: на нее стали распространяться требования к изготовлению, оплате, маркировке и законности распространения.
Вместе с тем у ЦИК появилось полномочие устанавливать особенности изготовления и распространения агитационных материалов. Для комиссий была закреплена обязанность обращаться к правоохранительным органам, в суд и в Роскомнадзор при выявлении незаконной агитационной деятельности. Таким образом, комиссия стала не просто органом, который принимает экземпляры материалов, а непосредственным участником механизма оперативного пресечения предположительно незаконной агитации. Агитация окончательно встроилась в административную систему контроля, где нарушение может привести не только к спору после выборов, но и к быстрому требованию прекратить распространение материала.
Голосование по Федеральному закону от 09.03.2021 № 43-ФЗ:
В том же 2021 году появился новый политико-правовой фильтр — иноагентская маркировка. Федеральным законом от 20.04.2021 № 91-ФЗ в избирательное законодательство был введен специальный режим для кандидатов, являющихся иностранными агентами, и кандидатов, аффилированных с иностранными агентами. В контексте агитации ключевым стало не ограничение конкретного канала распространения, а введение обязательной маркировки политического субъекта: агитационные материалы таких кандидатов, а также партий и объединений, выдвинувших таких кандидатов, должны содержать указание на соответствующий статус. Причем эта информация должна быть ясно видимой или ясно различимой на слух и занимать не менее 15% площади или объема агитационного материала.
Тем самым регулирование агитации сделало важный шаг от контроля формата и содержания агитационного материала к контролю статуса участника политической коммуникации. Эта логика была распространена не только на листовки и публикации, но и на любые совместные агитационные мероприятия, материалы в печатных изданиях, информирование избирателей комиссиями, СМИ и сетевыми изданиями. В результате для части кандидатов агитация стала юридически возможна только при постоянной специальной предупреждающей маркировке, заметной для избирателя.
Голосование по Федеральному закону от 20.04.2021 № 91-ФЗ:
Еще одна поправка того же года — Федеральный закон от 30.04.2021 № 115-ФЗ — не вводила специального регулирования агитации, но уточнила общее ограничение: запрет на проведение предвыборной агитации в день голосования и в день, предшествующий дню голосования. Новая редакция учитывала многодневное голосование: если выборы проводятся несколько дней подряд, агитация прекращается не перед «последним» днем голосования, а с ноля часов по местному времени первого дня голосования. Это изменение было внесено и в базовый закон № 67-ФЗ, и в закон о выборах депутатов Госдумы № 20-ФЗ.
Голосование по Федеральному закону от 30.04.2021 № 115-ФЗ:
В целом, самым заметным событием 2021 года стало принятие Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Он был принят после конституционной реформы 2020 года и закрепил идею «единой системы публичной власти»: федеральная власть, органы власти субъектов и местное самоуправление рассматриваются не как автономные уровни, а как элементы единой управленческой системы. Закон регулирует статус региональных парламентов, губернаторов, региональных правительств, их полномочия, ответственность и отношения с федеральным центром.
2022: иноагентский статус становится частью языка кампании
После принятия закона о публичной власти был принят Федеральный закон от 14.03.2022 № 60-ФЗ. Им были массово изменены закон № 67-ФЗ, закон о выборах Президента, закон о выборах депутатов Госдумы и другие акты. Принятые поправки не создавали новую модель агитации, но встроили агитационные нормы в обновленную систему выборов: уточнялись полномочия избирательных комиссий, регулирование дистанционного электронного голосования, порядок проведения выборов и референдумов, а также отдельные особенности изготовления и распространения агитационных материалов.
Голосование по Федеральному закону от 14.03.2022 № 60-ФЗ:
Также было введено отдельное требование не только к материалам кандидатов-иноагентов или партий, выдвинувших таких кандидатов, но и к агитационным материалам, где используется высказывание физического лица — иностранного агента. В таком случае само высказывание должно сопровождаться информацией о том, что это высказывание принадлежит такому физическому лицу. Как и в случае с кандидатами-иноагентами, эта информация должна быть ясно видимой или ясно различимой на слух и занимать не менее 15% площади или объема агитационного материала.
Затем был принят Федеральный закон от 05.12.2022 № 498-ФЗ. Он привел избирательное законодательство в соответствие с новым законом об иностранных агентах и обновил терминологию: «иностранный агент», «аффилированный с иностранным агентом», а также порядок отражения этого статуса в избирательных и агитационных материалах.
Для агитации значение этой поправки состояло в том, что маркировочные и ограничительные нормы стали опираться на единый статус иностранного агента. Если раньше закон перечислял разные типы «иноагентских» субъектов, то после принятия 498-ФЗ правила о кандидатах-иноагентах, аффилированных кандидатах и использовании высказываний таких лиц в агитационных материалах были приведены к общей терминологии. Это не столько расширило регулирование как таковое, сколько сделало уже существующий режим маркировки политической коммуникации более универсальным и технически применимым к разным форматам агитации — от печатных материалов до онлайн-публикаций.
Голосование по Федеральному закону от 05.12.2022 № 498-ФЗ:
Так агитация получила еще один слой комплаенса. Раньше контрольные вопросы звучали так: а) законно ли материал изготовлен и оплачен? б) нет ли нарушений в содержании материалов? Теперь добавился еще один: правильно ли в нем промаркированы статусы, связи и источники высказываний? Возможные нарушения в агитации стали не только финансовыми или процедурными, но и «статусными».
2023–2024: агитация связывается с режимами доступа и допуска к выборам
Федеральный закон от 29.05.2023 № 184-ФЗ формально относится к более широкой теме регулирования интернета, но его нельзя полностью вынести за скобки истории регулирования агитации. Им в базовый закон № 67-ФЗ был внесен запрет проводить агитацию с использованием информационных ресурсов, включая сайты, доступ к которым ограничен Роскомнадзором.
Голосование по Федеральному закону от 29.05.2023 № 184-ФЗ:
Это означает, что законность агитации стала определяться не только выполнением всех требуемых законом процедур, ее содержанием и не только статусом кандидата, но и площадкой распространения. Даже если сам агитационный материал формально отвечает всем требованиям избирательного законодательства, использование заблокированного ресурса становится самостоятельным нарушением. Другими словами, эту поправку можно описать как переход от регулирования самих агитационных материалов к регулированию инфраструктуры, через которую они распространяются.
Следующий шаг — ограничение участия иноагентов в выборах. Федеральным законом от 15.05.2024 № 99-ФЗ были внесены очередные изменения в закон № 67-ФЗ и другие законодательные акты. Их смысл уже не столько в маркировке агитации, сколько в допуске к самой кампании: лицо со статусом иностранного агента должно прекратить этот статус к моменту подачи документов для регистрации кандидатом. Любопытно, что официальная карточка закона на сайте Госдумы звучит как «внесение изменений… в части ошибок (опечаток), допущенных в оформлении представленных в избирательную комиссию документов в отношении отдельных кандидатов».
Голосование по Федеральному закону от 15.05.2024 № 99-ФЗ:
Для регулирования агитации это имеет косвенный, но важный эффект. Если раньше логика была такой: кандидат-иноагент может участвовать, но его материалы должны быть маркированы, — то начиная с 2024 года акцент смещается к предварительному отсечению таких кандидатов от кампании. Соответственно, система статусов гражданина перестает быть правилом оформления агитационных материалов и становится частью более широкой системы допуска к выборам как таковым.
2026: регулирование доходит до синтетической реальности
Последний на данный момент этап — это попытка урегулировать пространство технологий. Федеральным законом от 02.05.2026 № 130-ФЗ были внесены изменения в избирательное законодательство о применении изображений, голосов и технологически созданных образов в агитационных материалах.
Голосование по Федеральному закону от 02.05.2026 № 130-ФЗ:
Положения закона № 67-ФЗ предусматривают, что использование в агитационных материалах изображения физического лица или воспроизведение его голоса допускается только в определенных случаях: партия может использовать образ своего кандидата, кандидат — собственный образ, а образ или голос другого совершеннолетнего гражданина РФ — только с письменного согласия и при отсутствии установленных ограничений. С принятием новых поправок было отдельно запрещено использовать изображение, образ или голос человека, в том числе вымышленного или умершего, созданные с применением информационных технологий.
Этот пакет поправок завершает длинную траекторию. Российский законодатель начинал с регулирования листовок, эфира и печатной площади. Затем он перешел к контролю финансирования, выходных данных, согласий на высказывания, статуса участников, маркировки иноагентов, площадок распространения. К 2026 году объектом регулирования стал уже не только текст и не только ролик, а сам цифровой образ человека — лицо, голос, синтетическая имитация, возможность создать «поддержку» или «компромат» с помощью технологий.
Общий вывод
Эволюция регулирования предвыборной агитации в России шла не по одной линии, а по нескольким.
Сначала государство определило саму агитацию и закрепило базовые правила ведения избирательной кампании: были установлены сроки и формы агитации, порядок финансирования, роль СМИ и порядок выпуска материалов. Затем понятие агитации было расширено так, что под него стали попадать не только прямые призывы, но и любые действия по формированию отношения к кандидату или партии. Потом появились все более подробные требования к материалам: кто изготовил, кто заказал, из какого фонда оплачено, переданы ли копии в комиссию, есть ли согласия на изображения и высказывания.
Следующий слой — содержательные и статусные ограничения: экстремизм, злоупотребление свободой массовой информации, интеллектуальные права, запрет коммерческой рекламы, иноагентская маркировка и статус лиц, чьи высказывания используются.
Наконец, в последние годы регулирование вышло на уровень инфраструктуры и технологий: запрещенные площадки, цифровые копии материалов, синтетические изображения и голоса.
Итог этой эволюции можно сформулировать так: предвыборная агитация в российском праве постепенно перестала быть просто политической речью. Она стала сложным юридически администрируемым процессом, где опасность для кандидата или партии может возникнуть не только из-за содержания лозунга, но и из-за неправильного шрифта маркировки, отсутствия письменного согласия, статуса процитированного человека, способа оплаты, площадки размещения или даже технологического происхождения изображения.