В декабре 2021 года депутаты Государственной думы Дмитрий Ламейкин и Дмитрий Вяткин (проект «ДумаБинго» относит последнего к группе лоббистов интересов ФСБ) внесли сравнительно небольшой законопроект, которым предлагалось добавить в законодательство новую статью о дистанционном электронном голосовании.
В январе 2022 года этот законопроект, впоследствии ставший Федеральным законом № 60-ФЗ от 14 марта 2022 года, был принят в первом чтении. «Единая Россия» голосовала за; ЛДПР и «Новые люди» также поддержали инициативу. КПРФ и «Справедливая Россия» выступили против. На исход голосования это не повлияло, поскольку у «Единой России» имелось абсолютное большинство, достаточное для принятия любого закона. Тем не менее, голосование обозначило наличие разногласий по существу предлагаемых изменений.
В феврале 2022 года Россия началась «специальная военная операция».
После этого депутаты Ламейкин и Ивлев внесли в законопроект поправки, в результате чего его объем увеличился примерно в двадцать раз: с девяти тысяч знаков до 186 тысяч знаков. Такая техника нередко используется для того, чтобы значимые и потенциально резонансные изменения законодательства проходили менее заметно для широкой общественности. Это и произошло: на фоне начала войны закон был принят практически без общественного обсуждения.
Скорее всего такое расширение планировалось изначально: подготовка столь объемных поправок требует времени, а уже 10 марта законопроект был принят во втором чтении.
Ограничения для «экстремистов»
В расширенную версию законопроекта вошло множество изменений, но остановимся пока на двух из них.
Первое — ограничение избирательных прав лиц, осужденных по статьям экстремистской направленности: им запретили выдвигаться в Государственную думу в течение пяти лет после снятия или погашения судимости. Очевидно, что у этой нормы были вполне конкретные политические адресаты: летом 2021 года ФБК был признан экстремистской организацией, и законодатель стремился исключить возможность участия связанных с ним лиц в выборах. Речь шла о десятках, если не сотнях тысяч активистов по всей стране.
Одновременно был введен запрет на выдвижение в президенты для лиц, связанных с «экстремистскими» организациями. Здесь срок запрета — пять лет для основателя или руководителя и три года для рядового участника — исчисляется не с момента снятия или погашения судимости, а с даты запрета организации, признанной экстремистской.
По «экстремистским» уголовным статьям за предыдущие десять лет были осуждены 3363 человека. Статистика по аналогичным административным составам более впечатляющая — только за 2020 год за производство или распространение экстремистских материалов, а также за пропаганду либо публичное демонстрирование экстремистской символики были осуждены 4096 человек.
Главная проблема ограничений для «экстремистов» заключается в очень широком (скорее даже неопределенном) определении «причастности» к экстремистской деятельности — ею может считаться даже поддержка в интернете или пожертвования, совершенные до того, как организация была запрещена. И хотя «причастность» к такой организации должна быть установлена судом, в законе не оговорен конкретный порядок — и последующая правоприменительная практика показала, что это совсем не обязательно. Очень ярко это проявилось, например, на выборах депутатов бердского городского совета в Новосибирской области, где пассивного избирательного права без решения суда были лишены сразу несколько кандидатов.
Отмена ПСГ как ослабление контроля
Второе изменение касалось отмены возможности кандидатов назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса (ПСГ) в комиссии нижнего уровня: участковые, территориальные и окружные. Возможность назначать ПСГ в избирательные комиссии субъектов Федерации и в ЦИК сохранилась, однако практическое значение этого права существенно меньше.
ПСГ — это член комиссии, который имеет право участвовать в ее заседаниях и знакомиться с документами. В отличие от членов комиссии с правом решающего голоса, он не голосует на заседаниях и не выдает бюллетени. Тем не менее его статус давал значительные возможности для контроля за тем, как комиссия работает и какие решения принимает.
На практике ПСГ представляли собой один из наиболее эффективных инструментов контроля за избирательным процессом. Если у кандидата, особенно оппозиционного, на участке был активный и квалифицированный ПСГ, возможности для фальсификаций существенно сокращались. Имея достаточные процессуальные основания, такой представитель мог своевременно выявить нарушение и предать его огласке.
Большинство фальсификаций на российских выборах происходит либо на уровне участковых комиссий — через вбросы, «карусели» или искажение подсчета, — либо на уровне территориальных комиссий, где возможны манипуляции с протоколами. Именно в этих звеньях системы законодатель и отменил возможность назначения ПСГ.
Как голосовали фракции
Некоторые парламентские партии поддержали решение, ограничивающее и их собственные возможности. ПСГ были важны не только для несистемной оппозиции, у которой обычно мало шансов дойти даже до регистрации кандидата, но и для так называемой системной оппозиции — парламентских партий, представленных в Государственной думе помимо «Единой России». В этом смысле особенно интересно посмотреть, как голосовали эти партии по законопроекту, ограничивающему в том числе и их собственные инструменты контроля.
Наиболее последовательную позицию заняла КПРФ. Из 57 депутатов-коммунистов как минимум 55 голосовали против законопроекта на всех его этапах — от первого до третьего чтения. Лишь один депутат от КПРФ один раз поддержал одну из поправок во втором чтении.
«Справедливая Россия» заняла второе место по степени оппозиционности. В первом чтении из 28 депутатов фракции 19 голосовали против, один воздержался, восемь не участвовали в голосовании.
Перед вторым чтением состоялись два промежуточных голосования: сначала по таблице поправок, затем отдельно по поправке в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан». Иными словами, законопроект принимался по частям.
На этой стадии голосование «Справедливой России» выглядело менее определенным. За таблицу поправок проголосовали шесть депутатов, против — только один, 15 воздержались, шесть не голосовали. По поправке в закон об основных гарантиях три депутата голосовали против, 15 воздержались, 10 не участвовали.
Однако затем, при голосовании за законопроект во втором чтении в целом, фракция вновь заняла более определенную позицию: 25 голосов против, три не голосовали.
Третье чтение состоялось уже на следующий день, 11 марта 2022 года. И на этой стадии «Справедливая Россия» снова голосовала против закона: те же 25 голосов против и три неучаствовавших.
Объяснить колебания фракции перед вторым чтением затруднительно. Логика голосования выглядит неочевидной. Возможно, депутаты не получили однозначной позиции от руководства партии и голосовали ситуативно, не в полной мере ориентируясь в содержании законопроекта.
Иначе вела себя ЛДПР, которая чаще всего голосует в согласии с «Единой Россией». В первом чтении 21 депутат фракции проголосовал за, два не участвовали. Однако ко второму чтению, по-видимому, стало ясно, что законопроект затрагивает и интересы самой ЛДПР, и фракция попыталась продемонстрировать сдержанную дистанцию. За таблицу поправок проголосовал только один депутат, 22 не участвовали. По поправке в закон «Об основных гарантиях…» ни один из 23 депутатов ЛДПР не принял участия в голосовании.
Тем не менее, на следующем этапе, при голосовании за законопроект во втором чтении, 22 депутата ЛДПР снова поддержали его, и лишь один не голосовал. Аналогичная картина повторилась и в третьем чтении.
Партия «Новые люди», позиционирующая себя как технократическая оппозиция, также продемонстрировала двойственность. В первом чтении 12 депутатов голосовали за, три не участвовали. За таблицу поправок — 13 за, двое не голосовали. По поправке в закон об основных гарантиях только два депутата поддержали ее, а 13 предпочли не участвовать в голосовании. Вероятно, прямое голосование против представлялось для них слишком рискованным, но и открытая поддержка вызывала сомнения.
Однако уже во втором чтении все 15 депутатов «Новых людей» проголосовали за законопроект целиком. В третьем чтении картина была близка к обычной поддержке: 14 голосов за и одно неучастие.
В результате закон был принят, а избирательные права и возможности граждан России были дополнительно ограничены. Сделано это было силами не только «Единой России», но и депутатов от формально оппозиционных партий — ЛДПР и «Новых людей».